mercredi 10 septembre 2014

leçons de Minsk : souveraineté internationale

Le coup de Minsk a mis en évidence l'urgence, pour la Novorussie, de définir son statut international.
 
Tous les acteurs de Novorussie sont désormais convenus de ne plus signer le moindre accord dans le cadre juridique et l'ordre constitutionnel (s'il y en a un) ukrainien. Tout nouvel accord sera donc nécessairement international.
 
Le sommet du groupe de contact était d'ailleurs censé être international et le sujet à l'ordre du jour, si c'était le projet annoncé par Poutine deux jours plus tôt, était bien une question internationale, à savoir un cessez-le-feu (terme inapproprié pour les troubles à l'ordre public interne), qui envisageait entre autres un échange global de prisonniers, chose qui n'est également concevable que dans une relation d'égal à égal : statut équivalent des prisonniers de chaque lot et capacité juridique équivalente entre les deux détenteurs et échangeurs de prisonniers. Mais même un simple cessez-le-feu temporaire voire limité dans l'espace (à un seul front du théâtre) est un traité international conclu entre deux acteurs également aptes à signer un accord, comme un armistice qui ne désigne nommément aucun vainqueur. Même une capitulation, où l'un des protagonistes reconnaît sa défaite, ne peut être signée qu'entre autorités existantes et qui se reconnaissent mutuellement : la dernière Yougoslavie (Serbie et Monténégro) a signé un tel acte en 1999, ce qui n'est évidemment pas possible lorsqu'on a détruit toute entité étatique dans le pays vaincu, comme par exemple en Irak en 2003 (pas en 1991) ou en Libye en 2011.
 
Le caractère international du projet Poutine était clair puisqu'il abordait le traitement réservé aux prisonniers (sous-entendu de guerre) et ne mentionnait évidemment pas d'amnistie, cette garantie interne d'impunité concédée par un gouvernement pour encourager le dépôt des armes d'une faction insurgée ou d'un groupe terroriste, comme par exemple en 1999 celle qui a mis fin à la guerre civile algérienne en pardonnant le délit d'insurrection (avoir pris les armes) mais pas les crimes de sang (viols, meurtres et attentats). Car évidemment on amnistie un criminel, pas un combattant ou une unité militaire propre ou ennemie qui n'a fait que son devoir civique (abstraction faite des crimes de guerre) ; le prisonnier de guerre est lui un soldat présumé innocent, d'ailleurs la Convention (internationale) de Genève qui a formalisé sa protection précise les conditions pour bénéficier de cette protection, par exemple uniforme et signe distinctif.
 
Aussi, la question qui doit maintenant être résolue avant la signature de tout nouvel accord est celle de la définition de l'acteur international.
 
Une possibilité est que la République de Donetsk et la République de Lugansk soient toutes les deux sujets de droit international, la Novorussie n'étant alors qu'une organisation internationale de coordination de membres souverains comme la CEI, le Conseil de l'Europe, le Mercosur ou la Francophonie. L'inconvénient est que si demain la Zaporoguie, Kharkov ou une Communauté du Nord-Lougansk Finalement Libéré rejoignent la Novorussie, les discussions entre républiquettes tourneront à la cacophonie et les négociations entre celles-ci et le dernier gros morceau qui restera de l'ex-Ukraine seront inégales. On a déjà vu ça, lorsque Srpska et la Krajina s'imaginaient que les anciennes limites administratives internes de la Yougoslavie les déterminaient à se battre dans des univers de survie distincts et étanches, ou lorsque les gouvernements de Srpska et d'Herceg-Bosna ont raté l'occasion historique de se confédérer en une union des peuples chrétiens majoritaires en ex-Bosnie et Herzégovine (restant divisés ils ont été soumis à la minorité musulmane). Le seul avantage du maintien, après l'émancipation, d'une fragmentation née des limites administratives internes de l'ex-Ukraine (et de l'ex-URSS), serait de mettre encore plus en évidence l'éclatement de l'ex-Ukraine et de faciliter par exemple la sécession prochaine de la Galicie qui n'a évidemment pas vocation à rejoindre la Novorussie. Mais cet éclatement complet ne servirait personne d'autre que l'habituel fauteur nord-américain de chaos, diluerait l'affirmation sécessionniste et fragmenterait son interlocuteur, et rendrait encore plus vraisemblable une intervention directe des pays voisins (Pologne, Hongrie et Roumanie).
 
Une autre possibilité est que la Novorussie soit le sujet de droit international et que ses républiques constitutives n'aient pas cette compétence. Cela n'impose absolument pas la construction institutionnelle d'un état central fort (voir le cas de la Confédération Helvétique), et pourrait même, en attente d'une constitution définitive, faire l'objet d'un accord provisoire pour le temps de la guerre. Il existe des cas de présidence tournante entre les provinces fédérées, d'autres cas où un mandat est donné à la province la plus puissante ou la plus compétente dans un domaine, d'autres cas encore où le ministre au niveau fédéral est choisi parmi ses pairs provinciaux et cumule deux portefeuilles fédéral et provincial dans le même domaine. Le système des Emirats Arabes Unis, par exemple, conjugue l'efficacité du niveau fédéral avec le respect du niveau émirati et des susceptibilités tribales. L'avantage d'un tel système est de parler d'une seule voix, ce qui favorise la lisibilité internationale, cette voix devenant d'autant plus puissante au fur et à mesure que de nouvelles républiques se joindront à la Novorussie.
 
Pour asseoir sa respectabilité, rassurer ses voisins (actuels et futurs) et faciliter sa reconnaissance, ce sujet international doit se garder de toute revendication territoriale extérieure. Tant au niveau de sa communication institutionnelle (cartes officielles et sites internets) qu'informelle (discours de ses dirigeants), la Novorussie doit éviter de proclamer qu'elle a "vocation à" regrouper six, sept ou huit républiques. Elle doit oublier les cartes qui lui rattachent la Crimée, bannir les références au tracé artificiel des anciennes limites d'oblasts ex-soviétiques ou ex-ukrainiens, et cesser d'anticiper sur les intentions des peuples et des gouvernements de Transnistrie, de Zaporoguie ou du Boudjak... et même du nord de Lougansk. Clovis n'aurait pas fait long feu s'il avait annoncé en 486 que la France avait une vocation de Tananarive à Tahiti en passant par Genèvre et la Butte Malheur... Il faut certes que la constitution fédérale ou confédérale (on y reviendra) de la Novorussie permette à de nouveaux membres d'y entrer sans révision des textes, comme on l'a vu en 1990 dans le cas de la République Fédérale d'Allemagne. Aujourd'hui il y a deux entités constitutives, au fur et à mesure de leur auto-libération, car on ne peut demander au régiment fantôme de Lougansk d'aller délivrer Odessa, d'autres villes, régions ou entités se joindront sans forcément que leur souveraineté s'exerce exactement sur le territoire d'un ancien oblast (ce n'est d'ailleurs le cas aujourd'hui ni de Donetsk ni de Lougansk).
 
Peu importe qui représentera à l'extérieur la personne de droit international. Cela peut être un Ministre des Affaires Etrangères de Novorussie, cela peut être le Premier Ministre de la République Populaire de Donetsk ou le Président du Conseil Municipal de Lougansk "faisant fonction" à titre intérimaire. La question de sa désignation est interne à la Novorussie, mais il faut absolument donner à quelqu'un le mandat de la représenter à l'extérieur. Les compétences, tant en conseillers d'origine extérieure qu'en étudiants ou retraités parmi une population de plusieurs millions d'habitants, existent certainement même s'il faut peut-être les identifier à un moment où d'autres sujets paraissent bien plus brûlants. En tout cas des dizaines de pays plus petits que l'agglomération de Donetsk seule sont arrivés à constituer et imposer une diplomatie, comme l'ont montré la Slovénie, la Macédoine ou le Monténégro pour des exemples européens pas trop anciens.
 
Parmi les premières missions de ce ministre ou diplomate figureront bien sûr l'affirmation de la souveraineté du pays, et la présentation de demandes d'admission à certaines organisations internationales, en premier lieu l'OSCE afin de rétablir la parité (l'ex-Ukraine étant membre) au sein de l'instance chargée de surveiller tout futur (vrai) cessez-le-feu ; la Novorussie avait d'ailleurs bien su, tant pour le déploiement d'observateurs sur la frontière Russie-Novorussie que pour l'enquête sur l'épave de l'avion malaisien, manifester que son consentement était nécessaire (elle l'a évidemment donné puisqu'elle a tout intérêt à la présence de témoins étrangers). Une autre mission sera de développer les accords de reconnaissance mutuelle avec d'autres pays. Cette question, contrairement à ce que l'on croit souvent, est distincte de celle des organisations internationales créées par traités multilatéraux. Il suffit pour s'en convaincre de remarquer qu'une centaine de pays membres de l'Organisation des Nations Unies, dont certains membres permanents du Conseil de Sécurité, ont reconnu le régime "Kosova" imposé par la force et l'occupation étrangère dans la province (Kossovo et Métochie) d'un pays (la Serbie) membre de ladite ONU, et alors même qu'une résolution du Conseil de Sécurité de cette dernière a solennellement réaffirmé la souveraineté de ce pays sur cette province. Une vingtaine de pays reconnaissent Formose ou Taïwan, qui n'est pas membre de l'ONU (veto chinois oblige), mais les quatre-cinquièmes des membres de l'ONU ont pourtant admis ce pays à l'OMC ; le Saint-Siège n'est pas membre de l'ONU (ni candidat) mais il est membre de l'OSCE. L'échange d'ambassadeurs avec d'autres pays, et la participation à certaines organisations multilatérales, reste donc à ce stade une question secondaire.
 
Il est urgent que l'on définisse si le sujet de droit international est la Novorussie ou ses républiques constituantes avant toute future négociation, qui ne pourra être qu'internationale.

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